目前頗受關(guān)注的劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�金的方案，已經(jīng)取得一定進(jìn)展。一份名為《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》的文件初稿（以下簡稱《方案》初稿）日前已由國家財政部牽頭擬定，并征求過國資委、人社部、社�；�金理事會、證監(jiān)會等部門的意見。

劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�金的思路早在2013年11月的十八屆三中全會上就已經(jīng)被明確提出，2015年11月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》就明確提出，國家根據(jù)需要將部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機(jī)構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會保障資金缺口。2016年的全國兩會上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在其政府工作報告中，首次明確提出要制定劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�金的辦法。

目前劃轉(zhuǎn)思路各方基本統(tǒng)一到一個共識上，對國有資本的劃轉(zhuǎn)工作或?qū)⒃谥醒肫髽I(yè)和地方國有企業(yè)兩個層面分別實施兩步走的劃轉(zhuǎn)路徑，并用三年左右的時間，完成本輪劃轉(zhuǎn)。

關(guān)于本次國資劃轉(zhuǎn)社�；�金的規(guī)模，目前尚無定論。中金公司曾測算，如果把國有企業(yè)股權(quán)每五年劃撥10%給社�；�金，至2030年劃撥至40%后保持不變，需要劃轉(zhuǎn)的資金總規(guī)模相當(dāng)于16萬億元。而新華社的一篇消息援引中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的中國政府資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)顯示，中國社�；�金缺口10萬億。

經(jīng)濟(jì)觀察報從相關(guān)部門以及有關(guān)專家多方綜合信息顯示，中央企業(yè)國有資本在本輪劃轉(zhuǎn)的規(guī)模簡單測算可能在4萬億左右。

綜合來看，第一批劃轉(zhuǎn)涉及的中央企業(yè)將包括商業(yè)類中央管理企業(yè)，中央金融機(jī)構(gòu)的國有資本。其他中央企業(yè)和其他國有資本，將會是在第二階段完成劃轉(zhuǎn)工作。據(jù)了解，央企國有資本劃轉(zhuǎn)開始后，地方國有企業(yè)的國資劃轉(zhuǎn)也將按照兩步走的思路同步展開。

相關(guān)專家分析說，《方案》的出臺未來也將對社�；�金的運(yùn)營、管理等產(chǎn)生多重影響。財政部財科所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，嚴(yán)格意義上來說，截止到目前，國內(nèi)還沒有一個明確針對社�；�金的中長期預(yù)算。未來這份方案的出臺，可以為日后社保基金預(yù)算“支出缺口”的測算提前做一個準(zhǔn)備。

劃轉(zhuǎn)規(guī)模博弈

中國社保資金收支壓力越來越大、需要通過劃轉(zhuǎn)國有資本充實的思路早已在各層面形成共識。事實上，自十八屆三中全會提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”的要求后，相關(guān)工作便已經(jīng)展開。

財政部長樓繼偉在2015年的“中國發(fā)展高層論壇”上提出，要將一部分國有資產(chǎn)劃撥轉(zhuǎn)入社�；�金、對其進(jìn)行補(bǔ)充，以彌補(bǔ)上一代人造成的養(yǎng)老金缺口，并且如此才有條件適時降低社保費(fèi)率。

人社部新聞發(fā)言人李忠也曾在人社部新聞發(fā)布會上表示，社�；�金成立初期的主要資金來源渠道之一，即國有股的減轉(zhuǎn)持，目前正隨著國有企業(yè)改制接近尾聲而逐漸枯竭：“社�；�金需要拓展新的籌資渠道”。

據(jù)了解，2014年由財政部牽頭，國資委、人社部、社�；�金理事會、證監(jiān)會等部門參加，專門成立了名為“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”的部際研究工作小組，負(fù)責(zé)研究起草劃轉(zhuǎn)頂層方案。

之后的十八屆五中全會再次明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�金”的要求。到2015年年底，國務(wù)院高層在聽取養(yǎng)老保險制度改革情況匯報時，指示要盡快就劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�金拿出意見。

此后，國家財政部帶頭起草了《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�金實施方案》（以下簡稱《方案》），并向部際研究工作小組成員，即國資委、人社部、社保基金理事會等部門征求意見。知情人士透露稱，今年以來，部際研究工作小組至少兩次向國務(wù)院做了專題匯報，同時還進(jìn)行了多次討論。

2016年5月，國資委、財政部、人社部等部際研究工作小組成員部門組織了一次座談會，這次座談會上，《方案》初稿迎來了一次專項討論，當(dāng)時會議的主要議題之一，是針對國資委就《方案》初稿提出的反饋意見進(jìn)行集中研討。

有專家預(yù)測，從最新的討論進(jìn)展看，最終的劃轉(zhuǎn)規(guī)�？赡茉�4萬億元到5萬億元之間，但這仍需要各方和國務(wù)院的最終確定。

一名國資人士表示：“產(chǎn)生一些差異很正常，劃轉(zhuǎn)頂層方案的討論本身就是需要探索的新事情，各方的認(rèn)識總有一個漸進(jìn)的過程，還要從各自的角度來均衡部門利益，因此不可能初始就完全達(dá)成一致意見”。

一位關(guān)注《方案》進(jìn)展的有關(guān)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，劃轉(zhuǎn)規(guī)模是根據(jù)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌時期以及后續(xù)相關(guān)政策規(guī)定中，因國有企業(yè)職工享受視同繳費(fèi)年限造成的基本養(yǎng)老保險實際繳費(fèi)不足，而形成的歷史債務(wù)所確定下來的。待國務(wù)院最終確定劃轉(zhuǎn)規(guī)模之后，今后各個部門可以根據(jù)實際情況，結(jié)合基本養(yǎng)老保險制度改革持續(xù)研究更精確的劃轉(zhuǎn)規(guī)模。

在中央層面商議國資劃轉(zhuǎn)社保頂層方案之際，地方層面已然先行一步。中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生以山東為例，表示在經(jīng)歷不止一次國有資本劃轉(zhuǎn)后，山東省國資委和山東省社�；�金理事會現(xiàn)在分別持有企業(yè)70%和30%的國有資本，周放生對經(jīng)濟(jì)觀察報說：“我覺得這個比例還是合適的，山東帶頭帶得不錯”。

除了山東，遼寧省也于今年上半年率先啟動了國資劃轉(zhuǎn)社保的實踐嘗試，成為又一個“吃螃蟹”的省份。

劃轉(zhuǎn)層級圈定

在劃轉(zhuǎn)層級的圈定上，比如上市公司是否應(yīng)該納入最終的劃轉(zhuǎn)頂層方案中，亦成為《方案》研究工作小組商討的關(guān)鍵點之一。

多年以來，全國社會保障基金的“蓄水池”來源于中央企業(yè)股權(quán)劃轉(zhuǎn)的兩條輸送途徑，除了國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算，再劃轉(zhuǎn)進(jìn)入社�；�金的辦法，便是根據(jù)2009年財政部、國資委、證監(jiān)會、社保基金會聯(lián)合印發(fā)的《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的要求，劃轉(zhuǎn)相關(guān)上市公司10%股權(quán)用來充實全國社會保障基金。

一名財政預(yù)算領(lǐng)域?qū)＜以鴮��?jīng)濟(jì)觀察報表示，在討論國資劃轉(zhuǎn)社保的問題時，需要厘清的一個前提是，全國社會保障基金和地方社會保障基金之間存在區(qū)別。比如山東劃轉(zhuǎn)的對象是地方社會保障基金，由地方財政承擔(dān)財政責(zé)任，而多部委正在商議的頂層方案針對的是全國社會保障基金，其主要由中央財政承擔(dān)財政責(zé)任。

值得注意的是，除了地方社保基金與全國社�；�金之間的差異，從劃轉(zhuǎn)層級上看，山東劃轉(zhuǎn)非上市公司股權(quán)的辦法，此前也鮮有個例。“吃螃蟹”的山東動刀的部分不僅僅是上市公司股權(quán)，還包括非上市公司股權(quán)。

最新的頂層劃轉(zhuǎn)方案中，對于劃轉(zhuǎn)層級如何圈定？是沿襲既有的中央企業(yè)上述兩條主要劃轉(zhuǎn)途徑，還是會“嘗鮮”以山東為先行代表的非上市公司股權(quán)？

財政部財科所公共資產(chǎn)研究中心主任文宗瑜認(rèn)為，最好是劃轉(zhuǎn)國有上市公司股權(quán)。需要注意的一點是，在劃轉(zhuǎn)上市公司股權(quán)過程中，比如上述2009年的《實施辦法》，在執(zhí)行過程中遇到了一些需要調(diào)整的地方，比如涉及過戶、審批程序等問題，沒有得到最佳解決，影響了后來執(zhí)行的持續(xù)性。

文宗瑜對經(jīng)濟(jì)觀察報說：“嚴(yán)格意義上來講，如果是非上市公司劃轉(zhuǎn)，很難變現(xiàn)、流轉(zhuǎn)。即便流轉(zhuǎn)，還涉及到公開透明操作的問題，從這一點來說，針對上市公司操作將便利許多，上市公司信息公開，股權(quán)流通性相對較好”。

周放生則表示，事實上，所有的國有股權(quán)都能流轉(zhuǎn)，非上市公司股權(quán)劃轉(zhuǎn)并非不能考慮，如果劃轉(zhuǎn)了，首先是分紅，然后是進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌轉(zhuǎn)讓，從技術(shù)上來說，沒有太大問題。

經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉，正在商討中的劃轉(zhuǎn)《方案》，很有可能將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)一律納入劃轉(zhuǎn)范圍，公益類企業(yè)和國務(wù)院另有規(guī)定的除外，國有獨資企業(yè)，劃轉(zhuǎn)其所屬一級子企業(yè)的股權(quán)；國有控股企業(yè)或已整體上市的，將直接劃轉(zhuǎn)股權(quán)。而全國社會保障基金因持有國有股劃轉(zhuǎn)、投資等原因形成的上市企業(yè)和非上市企業(yè)股權(quán)則不一定納入劃轉(zhuǎn)范圍。

至于劃轉(zhuǎn)的比例，2009年出臺的《實施辦法》曾要求，劃轉(zhuǎn)相關(guān)上市公司10%股權(quán)用來充實全國社會保障基金。非上市公司中，需要劃轉(zhuǎn)的國有股權(quán)的比例或許將會達(dá)到15%。

劃轉(zhuǎn)“兩步走”

尚在討論中的劃轉(zhuǎn)《方案》將在中央企業(yè)和地方國有企業(yè)兩個層面分別實施兩步走的劃轉(zhuǎn)路徑，并用三年左右的時間，完成本輪劃轉(zhuǎn)。

前述財政預(yù)算領(lǐng)域?qū)＜覍��?jīng)濟(jì)觀察報表示，中央層面由國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)劃轉(zhuǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，財政部、人社部、國資委、證監(jiān)會等部門各司其職，各負(fù)其責(zé)，出臺具體辦法。待國資劃轉(zhuǎn)社保頂層方案出臺，全國各地便會遵照執(zhí)行，由各省政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的專項劃轉(zhuǎn)工作。

事實上，在上述兩步走劃轉(zhuǎn)目標(biāo)討論之前，更早追溯到20多年前，關(guān)于國資劃轉(zhuǎn)社保的議題討論就曾提上日程。

一名當(dāng)時的改革討論親歷者回憶，1992年左右，那時候還沒有建立全國社保制度，當(dāng)時包括國家體改委、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、國資局等多部門參與的討論中，國家體改委相關(guān)人士提出，國有資本既然是全國人民的，就應(yīng)該把一部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)出來，用相關(guān)的收益資本來建立社保基金，或者補(bǔ)充社保基金。

上述改革親歷者對經(jīng)濟(jì)觀察報說：“最開始提出這么一個思路，但是當(dāng)時沒有形成更具體的部門思路，只是我們在討論有關(guān)十四屆三中全會的決定的相關(guān)課題過程當(dāng)中，體改委有人提議將國資劃轉(zhuǎn)社保的問題一并納入考慮”。他進(jìn)一步表示，1992年時，參與討論的部門之間并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，比如有部門擔(dān)憂如果劃轉(zhuǎn)之后，相應(yīng)股權(quán)便會分散。

周放生認(rèn)為，從這一輪改革的新情況看，如果日后國有股權(quán)能順利轉(zhuǎn)移一部分到社保中，便實現(xiàn)了國有經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的股權(quán)多元化。即便劃轉(zhuǎn)給全國社�；�金的股權(quán)依舊是國有股權(quán)，也比單一股東來得有進(jìn)步。他說：“股權(quán)多元化是一個方向，包括兩個概念，一個是國有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的股權(quán)多元化，還有一個是混合所有制改革的股權(quán)多元化”。

周放生還表示，這種股權(quán)多元化的意義，在于未來社保基金作為股東有利益訴求，會要求分紅以用來補(bǔ)充社�；�金的不足。這種利益訴求會對企業(yè)產(chǎn)生一個倒逼機(jī)制，企業(yè)若要滿足股東分紅要求，自然就得創(chuàng)造利潤和效益，追求效益利潤的要求將得以更好實現(xiàn)。從道理上講，國資劃轉(zhuǎn)社保，將是股東（全國人民）實現(xiàn)利益分享的可行通道和制度安排。

填補(bǔ)社保基金預(yù)算短板

除了國資劃轉(zhuǎn)社保的前端細(xì)項，社�；�金劃轉(zhuǎn)之后的運(yùn)營、管理、使用等后端內(nèi)容，尚待進(jìn)一步的探討。

文宗瑜稱，在方案制定之前，目前尚未有針對社�；�金缺口的準(zhǔn)確匡算，未來即便方案出臺后，也要持續(xù)對各個省市進(jìn)行數(shù)據(jù)測算，尤其在目前社�；�金沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的背景下，更需要具體到省市的詳細(xì)測算。

在中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文看來，所謂的社�；�金“缺口”，是指當(dāng)年的收入和支出的差額，就是指現(xiàn)金流的問題。而動議國資劃轉(zhuǎn)社保頂層方案出臺的原因之一，便包括解決該“現(xiàn)金流”問題。

一位熟悉情況的人士表示，在未來的國資劃轉(zhuǎn)社保的承接主體上，劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有資本將可能由國務(wù)院委托社保基金會負(fù)責(zé)集中持有，單獨核算。如果日后條件成熟，經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)，可組建養(yǎng)老金管理公司。而地方劃轉(zhuǎn)的國有資本，由省政府設(shè)立國有獨資公司，集中持有、管理和運(yùn)營，也可以委托本省具有國有資本運(yùn)營功能的公司專戶管理。

另據(jù)了解，隨著劃轉(zhuǎn)《方案》的即將出臺，未來全國社保基金理事會的部分職能工作或許也將做出相應(yīng)的改變。全國社會保障基金從2000年成立到現(xiàn)在，依舊在等待針對社�；�金運(yùn)營管理的更加詳細(xì)的規(guī)劃。

文宗瑜建議，未來要盡快啟動社保基金中長期預(yù)算，需針對未來5年乃至10年的社保基金缺口進(jìn)行測算。未來社�；�金理事會應(yīng)該每年把持有的劃轉(zhuǎn)股權(quán)價值，變現(xiàn)額等信息定期公告，比如一年兩次公告，因為社�；�金是國有資產(chǎn)，公眾享有知情權(quán)。

鄭秉文表示，長期以來，并沒有比較明確的關(guān)于全國社�；�金的法律依據(jù)和政策依據(jù)，伴隨著國資劃轉(zhuǎn)社保頂層方案的商議，同步商議并完善全國社�；�金預(yù)算體系不失為一個良好的契機(jī)。

與社�；�金預(yù)算的短板形成對比的是，國有資本經(jīng)營預(yù)算改革已經(jīng)在推動中。按照相關(guān)文件的要求，提高國有資本收益上繳比例正在持續(xù)推進(jìn)中，有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，國有資本收益中劃入公共財政的比例已經(jīng)在2014年提高到13%，此后每年提高3%，目前已提高到19%，未來每年都會根據(jù)實際情況作出調(diào)整。